[19대 대선 인천주권자행동 릴레이 기고] ①지방분권

<편집자주 > 인천의 주요 현안과 과제 해결을 위해 19대 대선 정책을 제안하는 의미로 분야별 전문가의 기고글을 세 차례에 걸쳐 싣습니다.

▲ 박준복 참여예산센터 소장
헌법재판소의 대통령 탄핵 심판 선고과정에서 매우 중요한 의제가 제시됐다. 안창호 재판관은 보충의견으로 지방분권을 촉구했는데, “지방의 자율과 책임을 강조하는 지방분권 원리와 대의민주주의의 한계를 보완하는 직접민주주의를 강화해야한다”는 것이었다.

19대 대선이 한 달도 남지 않았다. 이번 대선에서 각 정당 후보들은 임기 내 개헌을 주장하고 있다. 특히 야권(진보) 정당을 중심으로 분권형 개헌의 필요성을 강조하고 있다. 이번 대선은 절름발이 지방자치 20년을 치유할 수 있는 가능성이 역대 어느 선거보다 높아 기대감을 준다.

개정 헌법에는 지방분권을 반드시 명시해야한다. 그리고 지방분권의 실행은 행정과 재정, 인사권을 지방정부에 대폭 이양하는 것으로 이뤄져야한다. 특히, 재정분권은 지방(자치)분권의 핵심 요소이다.

전국의 지방자치단체장들을 중심으로 지방분권, 특히 재정분권을 대선 공약화해 줄 것을 요구하고 있다. 최근 다양한 토론회에서 지방의 핵심 이슈로 부각하고 있다.

재정분권 없는 지방분권은 빈껍데기와 다를 바 없다. 일반적으로 제시돼온 재정분권은 현행 국세와 지방세의 ‘8:2’ 구조를 ‘6:4’로 개선해야한다는 것이다. 다만 개선방법은 일치되지 않았다.

참여예산센터는 지금까지 재정분권에서 중요한 의제를 이렇게 제시해왔다. ▲국세의 지방세 이양 ▲새로운 지방세목 신설 ▲지방재정의 세입ㆍ세출 개선 ▲지자체 간 재정 불균형 개선 ▲국고보조 교부제도 개선 ▲지방교부세 제도 개선 ▲지방세 탄력운용과 자율세목 신설 권한 부여 등이다. 이에 대한 전문가집단의 활발한 논의가 필요하고, 합의된 의견이 분권정책에 반영돼야한다는 입장이다.

무엇보다 중요한 것은 낮은 지방자립도를 높이는 것이다. 지난해 전국 243개 광역ㆍ기초단체 중 자립도가 50%를 넘은 곳은 23곳에 불과하다. 155곳이 30% 미만에 머물렀다. 자체수입으로 공무원의 급여를 해결하지 못하는 지방정부가 70여 곳에 이른다.

재정자주도(자체수입ㆍ교부금 등)의 경우 지난해 전국 산술 평균 값은 58.9%이라는 주장이 나왔다. 자립도와 자주도가 낮은 것은 지방정부가 자율적으로 쓸 수 있는 돈이 적다는 것이다.

그만큼 중앙정부의 의존도가 높다는 것을 의미한다. 무늬만 자치라고 할 수 있는 초라한 재정실태를 말해주고 있다.

참여예산센터는 6대 지방선거와 20대 총선에서도 지방정부의 자립도와 자주도를 높일 수 있는 몇 가지 방안을 제시했다.

첫 번째는 ‘지방교부세 제도 개혁’이다. 현행 내국세의 19.24%(약 37조원)로 돼있는 법정률을 25%까지 인상해야한다. 내국세는 한 해 200조원에 이른다. 1% 인상하면 2조원의 지방재정이 확충되는 것이다. 현행 배분(교부) 방법도 개선해야한다. 관계공무원만 알 수 있는 배분의 기준을 국민의 눈높이에서 이해할 수 있게, 그리고 투명하게 공개해야한다.

두 번째는 ‘지방소비세를 20%까지 인상’하는 것이다. 현행 부가가치세(약 60조원)의 11%(약 7조원)인 지방소비세를 1% 인상하면 지방재정 약 6000억원이 증가한다. 이미 5%에서 시작해 논란 속에 11%로 인상됐다.
세 번째는 ‘국세인 양도소득세의 지방정부(지방세) 이양’이다. 현재 양도세는 약 13조 7000억원에 이른다.

현행 지방세가 거래중심으로 구조화돼있는 만큼, 양도소득세 중 토지와 건물의 양도로 인해 부과되는 양도소득세의 지방정부 이양은 타당하다.

2015년 전국의 지방세 징수액은 약 61조 7000억원이다. 지방세 외 징수액은 약 26조 6000억원으로, 지방정부는 약 90조원을 주민들로부터 징수하고 있다. 채무는 약 27조 9000억원이다. 평균 재정자립도는 52.5%이며, 자체 세입으로 공무원 급여를 해결하지 못하는 지자체가 75곳에 이른다. 위의 세 가지 정책 개선으로도 지방재정 약 20조원이 증가한다.

이밖에 지방분권에는 교육자치와 교육재정의 문제도 개선해야한다. 현행 20.27%인 교육재정교부금(약 46조원)을 순수 5%(약 10조 7000억원)이상 높여야한다. 특히, 신도시를 중심으로 신축되는 학교에 대한 교부금 특례도 적용해야할 것이다.

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